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重庆市社会救助支出与经济发展适应性分析

摘要:社会救助制度作为我国社会保障制度的重要组成部分,是整个社会保障的最后安全网。它不仅保障贫困人口的最低生存,而且也要保障他们的社会性生存,即保障所有个人及家庭都能达到各个时期本地居民的基本生活水准。社会救助支出与经济发展密切相关,盲目增加社
关键词:重庆市,社会救助,支出,经济发展,适应性,分析,

论文摘要

  社会救助制度作为我国社会保障制度的重要组成部分,是整个社会保障的最后“安全网”。它不仅保障贫困人口的最低生存,而且也要保障他们的“社会性”生存,即保障所有个人及家庭都能达到各个时期本地居民的基本生活水准。社会救助支出与经济发展密切相关,盲目增加社会救助支出和过度追求经济增长都不利于社会的发展和进步。“十一五”时期,重庆市经济繁荣发展,也是社会救助事业发展最快、受助群众最多、实施效果最好的时期。但同时也出现了社会救助支出水平提高过快,不能与经济增长水平相适应的状况,如果这种情况持续下去则可能造成政府财政赤字、受助者产生“福利依赖”等不良影响,社会救助支出究竟应保持怎样的水平才能与经济发展相协调,本文拟作进一步探讨。

  一、社会救助支出与经济增长之间的关系

  社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助,以维持其基本生活需求,保障其最低生活水平的各种措施。社会救助支出水平是指在一定时期内一个国家或地区的社会成员享受到的社会救助的高低程度,它代表着一个国家为其公民提供保障的程度和水平,常用人均社会救助支出,或社会救助支出与GDP的比值来反映。社会救助的资金来源主要靠国家财政,国家财政支出的社会保障资金中包含了社会救助的支出,因此学者们通常是从财政支出与经济增长的效应分析两者的关系。如Ram (1986) 在其经典研究中利用115个国家的平行数据对财政支出的增长效应作了相关的计量分析,发现在政府财政支出占GDP一定比例的条件下提高财政支出增长率对经济增长有正效应,但超过这一比例财政支出的增长会对经济增长产生负效应;Barro(1990) 在内生经济理论的框架下从政府生产性公共支出和消费性公共支出的角度出发进行研究,结果表明政府消费性支出对经济增长有负影响,公共支出显着影响经济增长率。我国学者穆怀中更具体分析了社会保障支出与GDP之间的关系。
  他(2001)从国家福利和自保公助两种社保模式出发,运用相关性和直接回归方法分析了社保支出与GDP、国内储蓄、投资及私人消费之间的相关影响,证明社保支出与人均GDP 增长高度正相关。除上述学者之外,中国学者董拥军、邱长溶基于省级面板数据,通过对我国29个省、自治区、直辖市1995-2003年的社会保障支出与GDP进行实证分析,结果显示社会保障支出与经济增长之间呈现长期正向协整关系和双向因果关系。于泳通过对我国社会保障支出与经济增长两个变量的线性模型进行回归分析,最终发现两者之间存在较强的正相关关系,即社会保障支出水平的增加,可以促使我国人均GDP的增长。从上述理论中,我们不难发现社会保障支出与经济增长之间有着相互作用的紧密联系,经济的发展能够给予社会保障更多的财政投入,而社会保障水平的提高在一定程度上反作用于经济,促进经济增长。然而,这些研究几乎没有对社会救助支出与经济发展增长之间的关系作更具体分析。
  社会救助作为社会保障的一个部分,它的内在特征同样是用经济手段解决社会问题。一方面,没有经济增长的支持,社会保障将无从谈起;另一方面,作为一项社会公共政策,社会保障对社会生活的各个层面都产生了广泛而深远的影响,它通过改变受保者的预算约束和福利状况影响个人的储蓄、消费和投资等微观经济决策,进而影响经济运行中的物质资本积累和人力资本形成,不可避免地对经济增长产生影响。例如,投资、消费、出口被认为是拉动经济增长的三驾马车,2011年,我国的GDP达到471564亿元,但是消费占GDP的比重过低,约为34%,并且在21世纪以来一直呈现下降趋势,与此同时,美国消费占GDP约70%的比重,相比之下,中国消费远远没有发挥应有的作用。究其原因,应该归结于中国社会保障制度的落后,中国居民需要为养老、医疗、子女教育和购房积累资金,从而在很大程度上抑制了居民消费。完善社会保障制度对于促进消费有着重大意义,在我国低收入人群和农民消费能力不强,而这部分人占到总人口的70%以上,社会保障制度最重要的就是为这部分人提供保障,加强分配调节,提高低收入人群收入,必然可以带动经济的发展。而国内学者孟祥宁在对社会保障和经济发展数据进行协整和Granger因果关系及变量分析的基础上,得出结论,我国社会保障支出与经济增长之间存在正相关关系,社会保障支出每增加1%,相应的国内生产总值会增长18.24%,从而表明社会保障支出对经济增长有很大的推动作用。
  社会救助支出从统计学角度来讲是一个孤立的变量,缺乏参照标准,通常用社会救助支出水平量化。社会救助支出与经济发展之间并不是简单的正比关系,社会救助支出的增加是否可以拉动经济的发展,是一个需要权衡和研究的问题。当社会救助支出过高时,意味着经济增长速度无法跟上社会救助支出增长速度,没有充足的财政资金可以保障社会救助支出;当社会救助支出过低时,无法充分发挥对受助人的保障作用,不利于社会稳定。因此探讨如何把握好社会救助支出的“度”,寻求社会救助支出与经济发展之间的最优均衡,促使社会救助支出与经济发展相适应有着积极的现实意义。

  二、重庆市社会救助支出与经济发展适应性分析

  (一)分析模型的理论阐释

  目前国内对社会救济支出与经济发展关系研究颇具代表性的学者便是穆怀忠教授。他根据人口结构理论和柯布—道格拉斯生产函数,利用相关回归统计分析法,构建了社会保障支出适度水平公式。通过这一公式,我们可以检验已有的社会救助支出是否符合经济发展水平,也可以用来进一步测算未来社会救助支出的大概范围。本文利用这一研究方法构建社会救助支出适度水平,进一步分析社会救助支出水平与经济发展是否相适应.   论文摘要   其中:S代表社会救助支出水平;Sa代表社会救助支出总额;W代表工资收入总额;G代表国内生产总值GDP;Q代表社会救助支出总额占工资收入总额的比重;H代表工资收入总额占国内生产总值的比重。
  在此基础上,笔者运用社会救助支出增长水平与经济发展之间关系的变动公式,进一步考察社会救助支出与经济发展之间的适应性关系。   论文摘要   CS代表社会救助支出水平系数;RS代表社会救助支出增长率;RGDP为国民经济发展水平增长率,用人均国内生产总值增长率反应,也可用GDP增长率替代。通过这个公式,我们可以得出CS的值。
  当CS=0时,社会救助支出在原来的基础上没有随着经济的发展而发展,即两者之间处于不适应的状态。
  当CS<0时,社会救助支出增长与经济发展呈现反向变动,即二者处于不适应状态。
  当0<CS<1时,社会救助支出增长幅度略小于经济发展幅度,两者基本处于适应状态。
  当CS=1时,社会救助支出增长幅度与经济发展水平相适应,两者处于最佳状态。
  当CS>1时,社会救助支出增长幅度超过了经济发展速度,CS比1越大,则说明两者相差幅度越大,二者处于不适应状态。
  通过上述公式,把相关数据带入,即可得出一个地区社会救助支出水平系数,从而分析该地区的社会救助支出水平是否与经济发展水平相适应。

  (二)实证分析

  1.社会救助支出结构分析

    我国的社会救助支出主要由最低生活保障支出、社会救济支出、救灾支出三部分组成。最低生活保障制度是整个社会救助体系的基石,也是民生财政的最基本支出。近年来重庆市社会救助支出中最低生活保障支出所占比例均高于60%(2007年除外),近几年仍在升高,维持在75%左右。这主要是与2007年该市全面实施农村最低生活保障制度这项政策相关,低保制度向着“应保尽保”的目标迈进,享受低保待遇的人数逐年增加,救助标准不断提高,市财政对低保资金的投入明显增长。社会救助资金大多数用于低保支出,且一直处于较高水平,呈上升趋势。
  与此同时,2006年、2007年重庆市社会救助中的社会救济支出所占比重达到20%以上,2008年因将困难群体纳入到低保对象范围导致享受社会救济的人群减少,从而支出下降;之后随着全社会加大对流浪乞讨人员的救助,社会救济支出又有回升趋势,重庆市社会救济支出所占比例与全国持平。除此之外,最为突出的问题是,重庆的社会救灾支出明显下降,已经有削弱灾害救助实力的趋势。重庆自然灾害不仅有面积大、种类多等特点,而且破坏性十分严重。如2006年、2007年连续两年发生百年一遇的特大旱灾和特大洪灾,2008年又受到汶川特大地震的严重影响,2009年和2010年连续遭遇暴雨洪涝灾害。
  面对自然灾害频发事件,重庆市政府于2008年制定《重庆市突发自然灾害救助保障预案》,并采取各种方法保障受灾人群的利益,但是由于社会救助资金有限,救灾工作受到限制。据资料显示,我国在灾害救助中,一些地方政府只注重经济增长,忽视救灾事业的发展,存在将救灾资金用于经济建设、教育等方面的情况,直接导致自然灾害救助的不足。我国自然灾害经济损失与拨款的比例在1:0.03左右,美国的这一比例为1:0.42,印度为1:0.7,这意味着中国的救灾支出远远不能弥补灾害带来的损失。在中国这样的大背景下,重庆作为自然灾害多发区,在灾害发生的频率没有减少的情况下,救灾支出增长率却趋于下降,所占比重越来越小(参见表1),且远低于国家救灾支出占社会救助支出的比例(参见表2),这必然会影响经济的稳定发展。《亚洲减少灾害风险北京行动计划》就明确提出:应该把减灾纳入到社会救济发展中,增加社会财富在防灾能力和发展方面的投入。  重庆市2006年至2011年社会救助支出结构表   根据国外相关经验来看,社会救助支出分类必须明确,保证每部分都有专项资金予以支持。如韩国的公共救助制度是利用国库资金对低收入阶层进行生活保护或者帮助其进行自救,包括生活保护、有功人员津贴及灾害、灾难救护。英国的社会救助,是对那些工薪收入和其他收入无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助,其主要项目有:基本收入维持、住房补助和社会基金等。芬兰的社会救助支出分为基本部分和一定费用的补偿部分;德国则分为涵盖生活费用的援助和特殊情况下的援助等。尽管各个国家所采用的社会救助模式不同,但可以看出他们都注重社会救助支出的结构性,分类涵盖不同人群,救助项目也有明确规定,最重要的是除了最基本的救助支出外,必须留有一定的灵活资金,以便应对突发状况,体现多层次、多类别,建立有差异、有弹性的动态救助标准。我国的社会救助主要是由最低生活保障、社会救济和救灾三个部分组成,涵盖了不同的受助人群,但是缺乏弹性机制,资金存在随意挪用现象,且在社会救济和救灾支出两方面有削弱趋势。

  2.社会救助支出水平分析

  我国改革开放政策实施以来,国内生产总值持续上升,重庆市的GDP也是节节攀高,由2006年的4122亿元增长到2011年的10011亿元。在GDP不断增长的同时,社会救助支出也逐年提高(参见表3),由2006年的138929.4万元增加到2011年的411552.4万元。社会救助支出在2008年出现拐点,这与当年国务院提出的“尽快把符合条件的所有城市贫困居民全部纳入最低生活保障范围,实现应保尽保”政策密切相关。由于政策上的支持,重庆市社会保障事业迎来了新的高峰。此后的几年里,市政府做出了相应调整,社会救助支出虽仍保持高速增长,但增长率已趋于平稳。   2006年至2011年重庆市社会救助支出与GDP总额表   衡量一个地区社会救助支出水平不能只看其增长率,增长率高低并不能完全反映出社会救助支出水平是否合理,而是应该在社会救助支出水平与经济增长水平进行比较的基础上加以分析判断。一方面如果社会救助支出水平太高,可能使得受助人群产生福利依赖,导致有劳动能力的人自愿放弃工作机会,另一方面如果社会救助水平支出过低,会使需要帮助的人得不到应有的帮助。重庆市2009年前社会救助支出增长率普遍高于GDP增长率,且差距较大(参见图1),这将会导致经济增长与社会救助支出之间不相协调。究竟社会救助支出水平保持在一个什么幅度合适呢,根据社会保障制度发展较为完善国家的情况来看,社会救助支出增长普遍慢于经济发展,一般应将社会救助支出水平系数,即CS系数控制在0到1的范围内,这样既可以充分发挥社会救助的基本功能,保障贫困人群的基本生活,维持社会稳定,同时也能最大限度提高受救助人群的劳动积极性,减少其对社会救助的依赖。如果社会救助支出系数大于1,则表明社会救助支出处于高度发达状态乃至是危机时期,此时,过度的社会救助支出可能引起政府财政赤字,失业率上升,劳动者缺乏积极性等问题,致使社会救助支出失去了应有的功能。
  通过对重庆市2006年至2011年社会救助支出、国内生产总值增长率的计算,可以看出2006年至2008年,CS值远大于1(见表4),说明这三年社会救助支出增长幅度远大于经济增长幅度,两者处于不相适应状态,对整个社会都会产生不利影响。作为世界上高福利国家的瑞典,其高水平的福利体系为社会成员提供多重保护。社会救助作为社会保护政策中的最后一道防线,所占比例不大,但是津贴支付水平相当高,它所考虑的生活成本涵盖范围很广,从日常的衣食住行到医疗,甚至还包括合理的社会娱乐费用。较高的津贴支付水平使得受助者对其产生依赖,从而影响他们的就业积极性。同时,在瑞典领取社会救助津贴的资格通常能作为一种绿色通行证,帮助领取者享受到更多优惠政策,如学校的免费午餐、医疗费用减免等等,这又导致了受助者产生“福利依赖”。重庆市在2008年的基础上,2009年和2010年调整社会救助支出比率,最终取得了一定的成绩。2009年与2010年,CS值大于0小于1,社会救助支出增长幅度略小于经济发展幅度,表明在这两年社会救助支出水平与经济增长水平呈现相适应的状态,且越来越接近于最佳状态即CS=1。2011年,社会救助支出增长率高于经济增长率,社会救助支出水平又出现了大于1的情况,需要引起重视,及时进行调整,使其逐渐接近最佳状态。
  重庆市社会救助支出水平系数表   三、结论与建议

  (一)结论

  1. 重庆市社会救助支出结构不够合理。目前在社会救助支出中最低生活保障支出所占比例过大,而救灾支出与社会救济支出所占比重较小,且总体上呈现下降趋势。即使社会救助支出涵盖了诸多方面,如果社会救助中三项支出结构不合理,也可能造成支出的资金过度与不足并存,即最低生活保障支出过多与灾害救助和救济支出不足导致的应该受到救助的人却不能获得应有的救助。当前重庆市社会救助的支出结构过于侧重最低生活保障支出,导致其他项目无法得到应有的支持,同时缺乏弹性机制,不能根据具体情况及时调整,从而影响社会救助制度的完善。
  2.社会救助支出水平仍需调整。随着近几年来重庆市GDP的不断增长,社会救助支出水平也呈增长态势。2008年以前,社会救助支出增长幅度远大于经济增长幅度,2008年甚至出现社会救助支出水平大于3的情况,两者之间明显处于不相协调的状况,情况甚为严重。虽然经过调整,社会救助支出水平与经济发展水平逐渐相适应,但社会救助支出水平波动较大,且尚未达到最佳状态,仍需不断地探索调整。

  (二)建议

  1.合理优化社会救助支出结构

    借鉴国外经验,要建立完善的社会救助支出结构,既要适度向最低生活保障支出倾斜,同时也要加大对救济支出和救灾支出的关注。在低保支出方面,可以采取一些积极的政策降低低保支出以增加救济和灾害方面的支出。首先,在经济发达地区,可以发展社会保险来代替社会救济的一部分功能,这样可以适当减少最低生活保障支出,使灾害出现时社会救助资金支出用到更困难的群体,扩大救助的效应。其次,根据我国自然灾害多发的现状,必须保证救灾资金的合理使用,不能以任何名义降低救灾资金所占比重,更不能占用。鉴于有的灾害救助资金被挪用,不能专款专用的情况,2011年《重庆市自然灾害生活救助资金管理暂行办法》就专门对自然灾害等级划分和灾情核查、评估,资金预算的安排和使用,资金管理和监督等作出规定,以防灾害救助资金挪为他用。再次,政府财政还可以设立临时性救助基金,增加社会救助资金中社会救济资金的支出范围,促进社会救助资金的各项支出结构合理并进一步优化。

  2. 适时调整社会救助支出水平使之与经济发展相适应

    合理的社会救助支出水平必须符合经济发展水平,既不能过高也不能过低。在经济增长率不及社会救助支出增长率的情况下,不能盲目扩大社会救助支出,必须及时调整使之与经济增长率相适应。放慢社会救助支出增长率,并不意味着削弱社会救助的保障功能,如采取“分流”措施,把不属于低保范围的人群纳入其他体系,这样可以在一定程度上降低低保支出,从而增加社会救助的其他两个项目的支出。降低社会救助支出水平还可采取进一步完善最低生活保障制度的措施,继续做好“应保尽保”和“不应保不予保”工作,做到“有进有出”的动态管理,杜绝部分人群产生“福利依赖”,占用救助资源的行为。另外,实现最低生活保障制度和扶贫有效衔接,合理区分两项制度的保障对象,加大对有劳动能力但是生活贫困的人以扶贫政策帮扶,而不是简单的纳入低保体系,这样不仅可以减少社会救助支出,同时能够帮助困难群众摆脱贫困,既不增加政府财政压力,也不至于漏掉切实需要社会救助的人群,从而实现社会救助和经济发展相适应。需要指出的是在放慢社会救助支出增长率时,必须注重其保障功能的发挥。经济增长有利于社会财富的积累,社会救助则有利于社会的稳定。国家财政应继续注重对社会救助的支持力度,保证各类符合要求的人群都能得到相应的保障。同时完善各项相关政策,加强对社会救助资金利用情况的审查,提高使用效率。
  当经济增长率快于社会救助支出增长率时,则需要提高社会救助支出,使之跟上经济发展的步伐。提高社会救助支出,并不是盲目提高支出水平,而是在经济发展水平一定的情况下,适度提高支出。如扩大最低生活保障受助人群,提高低保水平,使人人都能享受经济发展成果。加大对流浪人员的援助,下拨一部分社会救助资金用于帮助流浪人员获得正常生活,在可行的条件下,可以对有劳动能力的流浪人员进行职业培训,使其能够得到劳动技能,从而回归正常的生活轨道。除此之外,也要注重对救灾能力的提升。自然灾害造成的经济损失不可估量,应当注重对救灾事业的关注。如加大对救灾的投入力度,建立完善的灾害预防体系,提高灾害救助水平。除此之外,也可以建立多渠道筹资机制,在强调政府保障义务的同时,要充分挖掘民间力量, 鼓励和提倡社会公众参与救助,形成政府救助为主、多渠道参与的资金筹集模式。社会救助水平需与经济发展水平相适应,只注重经济增长或是只注重社会救助,都是不可行的,应当根据具体情况,适时调整社会救助支出水平使之与经济发展相适应。

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